2019年8月26日，全國人大常委會審議通過新修訂的《土地管理法》，已于2020年1月1日起施行。

        新法要求配套出臺相應的實施條例，2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。

        日前，自然資源部組織相關專家對新《條例》進行了系列解讀，今天轉載的是自然資源部法規(guī)司李文謙的解讀1，對新《條例》中有關“國土空間規(guī)劃”的內容進行解讀，本號轉載時有調整。

        新《條例》把“多規(guī)合一”改革再向前推進一步，用“國土空間規(guī)劃”取代了原來的“土地利用總體規(guī)劃”，并專門增加條款，明確規(guī)劃先行原則，對國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”以及國土空間規(guī)劃中涉及土地利用的內容作出明確規(guī)定。這些規(guī)定，將有利于以法治手段來引領改革，進一步推動黨中央確立的“多規(guī)合一”改革落地生根。

        解讀

落實國土空間規(guī)劃制度，促進土地資源可持續(xù)利用

——新《土地管理法實施條例》系列解讀之一

李文謙

        落實黨中央、國務院關于建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃制度的改革精神，新《土地管理法》將“經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設活動的基本依據”寫入法律，首次明確了國土空間規(guī)劃的法律地位，并對國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的銜接做出規(guī)定。2021年7月2日發(fā)布、9月1日實施的新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》），補充完善和細化落實新《土地管理法》關于建立國土空間規(guī)劃體系的要求，明確了國土空間規(guī)劃編制、實施的具體路徑。

        補充《土地管理法》漏洞，國土空間規(guī)劃取代土地利用總體規(guī)劃，推動“多規(guī)合一”落地生根。

        2019年《土地管理法》修正案在全國人大常委會審議期間，正值國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的改革過渡期，考慮到國土空間規(guī)劃的編制實施尚需一定的時間，《土地管理法》修正時只是增加了“建立國土空間規(guī)劃體系、地位以及與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃銜接”的新條款，對原有土地利用總體規(guī)劃的條款和表述基本予以保留。新《條例》把“多規(guī)合一”改革再向前推進一步，用“國土空間規(guī)劃”取代了原來的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國土空間規(guī)劃的效力和內容。

        新《條例》將原來的“土地利用總體規(guī)劃”全部修改為“國土空間規(guī)劃”，并專門增加條款，明確規(guī)劃先行原則，對國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”以及國土空間規(guī)劃中涉及土地利用的內容作出明確規(guī)定。這些規(guī)定，將有利于以法治手段來引領改革，進一步推動黨中央確立的“多規(guī)合一”改革落地生根。

        進一步明確國土空間規(guī)劃中關于土地管理方面的內容，細化空間約束指標。

        以規(guī)劃引領經濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現。習近平總書記說過，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！吨泄仓醒?國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》已經明確，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據。

        新《條例》進一步規(guī)定，土地開發(fā)、保護、建設活動應當堅持規(guī)劃先行。土地是國土空間的載體和重要組成部分，按照“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開工建設”的要求，新《條例》特別強調在土地管理領域應當強化空間規(guī)劃意識，發(fā)揮好國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌布局作用，對各類開發(fā)、保護、建設活動做出科學安排。堅持先規(guī)劃、后實施，嚴禁違反國土空間規(guī)劃進行開發(fā)建設活動。國土規(guī)劃一經批復，就具有法律效力，任何單位和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現象。堅持按法定條件和程序修改規(guī)劃，嚴格審批。對國土空間規(guī)劃編制實施過程中的違規(guī)違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

        進一步明確在國土空間規(guī)劃中落實“三條控制線”的要求，構建空間管控邊界。

        黨的十九大報告明確要求：“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調，要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據，把城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。新《條例》按照黨中央、國務院決策部署，堅持底線思維、保護優(yōu)先，首次將劃定落實“三條控制線”寫入法規(guī)，規(guī)定國土空間規(guī)劃應當細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，統(tǒng)籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農田、生態(tài)保護紅線、和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

        “三條控制線”以底線約束方式體現了科學有序統(tǒng)籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求。值得注意的是，新《條例》調整了國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局生態(tài)、農業(yè)和城鎮(zhèn)等功能空間的順序，把農業(yè)和永久基本農田提到生態(tài)和生態(tài)保護紅線之前，體現了當前保護永久基本農田、農業(yè)生產和糧食安全的極端重要性。永久基本農田是糧食安全底線，在嚴守耕地紅線的基礎上，必須對保障重要農產品供給、達到質量要求的耕地實行永久特殊保護。生態(tài)保護紅線是生態(tài)安全底線，對在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域，必須實行強制性嚴格保護。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界體現了國土安全底線的要求，劃定可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，框定總量，限定容量，防止城鎮(zhèn)無序蔓延?！叭龡l控制線”的優(yōu)先順序依次是永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，目前，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，全國自然資源系統(tǒng)正在牽頭開展“三條控制線”劃定和落地。下一步，要運用全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，切實落實好以“三條控制線”為基礎分類分空間的管控措施。

        進一步明確國土空間規(guī)劃中關于土地管理方面的內容，細化空間約束指標。

        近年來，全國自然資源系統(tǒng)持續(xù)加快推進“五級三類”國土空間規(guī)劃編制工作?！稐l例》修訂案進一步明確了國土空間規(guī)劃編制實施的內容、要求、目標等，規(guī)定國土空間規(guī)劃應當包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結構、用途管制要求等內容。建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，首先要按照整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局的要求，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價工作基礎上科學布局。

        落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度是國土空間規(guī)劃編制實施的重要目標。新《條例》特別細化了土地管理有關的規(guī)劃指標，規(guī)定國土空間規(guī)劃應當明確建設用地規(guī)模、耕地保有量、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用。這些規(guī)定既細化了國土空間規(guī)劃中土地管理方面的底線約束、控制性指標，又指明了在土地開發(fā)、保護、建設活動必須遵循的基本目標，即提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用。

        國土空間規(guī)劃制度的建立實施，是黨中央、國務院作出的重大改革部署。新《土地管理法》和新《條例》邁出了空間規(guī)劃改革在法律制度頂層設計方面的第一步。今后，我們要繼續(xù)按照黨中央、國務院決策部署，堅定不移推進和實施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系，構建統(tǒng)一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。同時，抓緊推進《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》等法律法規(guī)和配套政策的制定，加快構建上下協(xié)調、科學有序的國土空間法律制度體系，為堅持以人民為中心、實現高質量發(fā)展和高品質生活，促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國土空間。