水利工程施工招標文件編制的四大注意點

        招標文件的編制是水利工程招標投標活動順利開展和評標定標的重要技術指導性文件，同時也是工程施工質(zhì)量、進度和成本控制的重要技術經(jīng)濟文件，涉及法律法規(guī)、技術標準、工程經(jīng)濟、合同管理和項目管理等諸多專業(yè)領域，要求招標文件編制人員具備較高的水利工程項目法務、商務和專業(yè)知識水平。在水利工程招標和評標過程中，有時會發(fā)現(xiàn)編制的招標文件中存在招標文件范本選擇不當、缺乏操作細則，技術和合同條款含糊不明確、定義前后不統(tǒng)一，招標條件設置不切實際、清單計價不準確，招標文件不完整、補遺答疑文件矛盾等問題。以上問題有的會導致投標人在投標文件編制過程中無所適從，有的則會引起難以進行投標文件評審，導致項目招標失敗或招到不合格承包商或不合理中標價，給后期合同簽訂、履行和管理埋下較大隱患，直接影響到工程全壽命周期的施工質(zhì)量、工期和成本控制。因此，招標文件是水利工程項目招、投標人之間溝通協(xié)調(diào)的橋梁，編制完整、合理、嚴謹?shù)恼袠宋募?，提高招標質(zhì)量水平，就成為水利工程招標活動順利開展和項目全壽命周期高效、優(yōu)質(zhì)管理的關鍵。

        一、準確合理選用水利工程施工招標文件范本

從1984年魯布革水電站第1次按照國際慣例進行招標和浙江石塘水電站施工試運行國內(nèi)招標開始，公開、公平、公正招投標在水利水電工程施工招標中得到全面的推廣和應用。1999年，《招標投標法》頒布實施后，水利部、電力工業(yè)部和發(fā)改委等有關部門結合水利水電工程特性和國內(nèi)國際市場運作機制，參考《招標投標法》、《工程建設項目施工招標投標辦法》（2005年版）、《標準施工招標文件》（2007年版）、《簡明標準施工招標文件》（2012版）等編制了《水利水電工程施工合同和招標文件示范文本》GF-2000-0208、《水利水電工程標準施工招標文件》（2009年版）和《水電工程施工招標和合同文件示范文本》（水電2010范本）等范本文件，并編制了《水利水電工程施工總承包企業(yè)資質(zhì)等級標準》、《水利水電工程標準施工招標資格預審文件》、《水利工程工程量單計價規(guī)范》GB50501-2007、《水利工程建設領域突出問題專項治理工作方案》等水利水電工程施工招標標準和規(guī)范文件。經(jīng)過近30年的招投標建設管理，水利工程招投標已形成了相對完善的法律法規(guī)和規(guī)范標準，為規(guī)范水利項目招投標活動提供了強有力的法務和合同管理保障。為了避免出現(xiàn)串標、圍標、哄抬標價等行為，在水利工程招標文件編制過程中，應結合工程特性、項目規(guī)劃立項文件、施工工藝技術、市場現(xiàn)狀和建設單位項目管理能力等方面，按照規(guī)范化、標準化、一致化、完整化等原則，合理選擇與工程施工建設相匹配的施工招標文件范本，并從項目合同管理、施工質(zhì)量進度成本控制等方面，細化招標文件中專用合同和技術條款，確保在對等標價的基礎上招到技術、實力、信譽均較優(yōu)的施工企業(yè)，實現(xiàn)與項目合同管理、施工質(zhì)量進度成本控制和后期運營維護的無縫銜接。

        二、經(jīng)濟合理劃分工程施工標段

        《招標投標法實施條例》（簡稱《實施條例》）第二十四條明確規(guī)定，“招標人對招標項目劃分標段的，應當遵守招標投標法的有關規(guī)定，不得利用劃分標段限制或者排斥潛在投標人。依法必須進行招標的項目的招標人不得利用劃分標段規(guī)避招標”?！墩袠送稑朔ā返诙邨l明確規(guī)定，“施工招標項目需要劃分標段、確定工期的，招標人應當合理劃分標段、確定工期，并在招標文件中載明。對工程技術上緊密相連、不可分割的單位工程不得分割標段”。但在實際水利工程招標文件編制中，由于法律和《實施條例》只給出了標段劃分原則，并沒有給出具體的量化控制標準，加上水利工程自身具有投資額度大、建筑結構復雜、分部工程多等特點，如何做到技術上可行、經(jīng)濟上合理、質(zhì)量進度成本控制便捷的標段劃分，是水利工程招標文件編制的關鍵決策內(nèi)容。

        大中型水利工程通常包括擋水系統(tǒng)、泄水系統(tǒng)、引水發(fā)電系統(tǒng)和輸水系統(tǒng)等，每個系統(tǒng)都可以獨立成單項工程，同時也相互聯(lián)系，如何經(jīng)濟合理地劃分標段，這對招標文件編制人員提出了更高的要求。但從一些招標文件編制和招標實際操作來看，一些建設單位或招標代理機構往往存在“量身定標”、“照顧關系單位、任意肢解發(fā)包工程，做到人人有份”、“將不同類型工程統(tǒng)一劃分為同一標段，從資質(zhì)上有意排斥潛在投標人”等各種違規(guī)行為。將標段劃分過分粗略、過分細小化、過分專業(yè)化或引入人情關系因素，嚴重影響了招標活動的公正性和公平性，同時不利于優(yōu)選專業(yè)施工隊伍和確保工程施工質(zhì)量、進度和成本控制。

        1.標段過分粗略，排斥潛在投標人，降低投標競爭性，不利于后期合同履行和項目管理。如：某水庫擴容供水工程在施工標段劃分過程中，業(yè)主為了降低協(xié)調(diào)工作量且為了照顧關系單位，將土建工程、金屬結構設備購置及安裝、機電設備購置及安裝等劃分為1個標段，招標文件要求施工單位必須同時具備水利水電工程施工總承包一級以上資質(zhì)和機電設備安裝一級資質(zhì)。很多潛在投標人因只具備其中1個資質(zhì)而被迫放棄投標，最后僅有3家水利施工單位遞交了投標保證金和投標文件，雖然滿足了正常開標條件，但大大降低了投標競爭性，不利于優(yōu)選專業(yè)施工隊伍。

        2.同類型標段過分細化，為避免參建方間的施工干擾，各自建設施工輔助工程會增加施工成本。如：某進場交通洞工程，其洞總長約3170米，總投資概算8641.5萬元。由于工程混凝土澆筑量大、澆筑時間緊、作業(yè)范圍有限，只能在出口處設置施工作業(yè)面。建設單位在標段劃分時，只需將此劃分為1個標段，優(yōu)選1家施工單位即可完成工程施工，同時可以降低施工過程中業(yè)主的協(xié)調(diào)工作量。但在實際招標文件編制過程中，建設單位沒有充分考慮交通洞現(xiàn)場環(huán)境和施工條件，認為僅劃分1個標段其總價偏高，于是決定將洞劃分為2個標段進行招標，導致實際施工過程中為了避免2家參建單位相互干擾，不得不改變原施工方案，在1條280米施工支洞的基礎上，額外增設1條295米長的施工支洞，額外增加施工輔助工程成本達265萬元。

        3.任意肢解發(fā)包工程，多參建方同時作業(yè)，交叉作業(yè)點面增多，工序交接及驗收內(nèi)容增多、復雜性增強，現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作量大大增多。如：某水電開發(fā)公司將一中型水電站發(fā)電廠房機組進水口嚴格按專業(yè)化進行標段劃分，共劃分為土石方開挖、邊坡錨索加固和混凝土澆筑3個標段。從招標結構來看，按照專業(yè)化進行標段劃分確實優(yōu)選了專業(yè)施工技能水平和綜合報價均較優(yōu)越的3家水利施工企業(yè)作為參建方，有利于進行施工質(zhì)量和項目成本控制。但在實際項目管理中發(fā)現(xiàn)3家施工企業(yè)在同一工作面進行作業(yè)，建設單位現(xiàn)場需要同時監(jiān)督管理3家施工單位，工序搭配、工作面交接和分項工程驗收等協(xié)調(diào)工作量大大增加。尤其是交接面處的邊坡超欠挖、施工進度誤差堆疊、現(xiàn)場干擾、材料設備調(diào)運協(xié)調(diào)、交接面責任相互推諉等問題，大大增加了項目現(xiàn)場協(xié)調(diào)和管理難度。最后，業(yè)主不得不根據(jù)現(xiàn)場實際情況通過補充合同、增加監(jiān)理人員、增強巡查力度等方式提高現(xiàn)場管理強度。由于標段劃分不合理，額外增添了不必要的協(xié)調(diào)工作量和監(jiān)督管理內(nèi)容，項目管理人工成本大大增加。

        因此，建設單位或招標代理機構在進行招標標段劃分時，應充分結合工程特性、項目立項、工程總投資、施工環(huán)境條件、施工工藝技術、工程質(zhì)量進度成本控制目標、建設單位項目管理習慣及能力等因素，從節(jié)約工程投資、降低施工干擾、加快施工進度、便于施工協(xié)調(diào)管理等方面出發(fā)，在權衡各種因素技術、經(jīng)濟占比的基礎上，進行科學合理、節(jié)能經(jīng)濟的施工標段劃分，確保工程招投標活動和項目施工現(xiàn)場管理具有較高的質(zhì)量水平。

        三、重視招標文件工程量清單計價的準確性和統(tǒng)一性

        隨著《水利工程工程量清單計價規(guī)范》GB 50501-2007、《建設工程工程量清單計價規(guī)范》GB50500-2013在全國范圍內(nèi)的推廣實施,明確要求在招標文件編制中需嚴格按照工程量清單計價規(guī)范要求進行工程量清單和招標控制價編制，從而為水利工程準確計價提供了適用的方法和標準。目前，水利工程招標文件編制過程中，其技術標和商務標通常由不同專業(yè)的人員編制，其中工程量清單中的項目內(nèi)容、工程量、單位、單價等基本是由設計人員計算提供，而一些招標文件編制人員或?qū)徍巳藛T由于對工程技術不太熟悉，同時不理解工程量清單在招標文件中的重要性，往往只進行簡單的匯總，從而造成以招標文件為基礎簽訂的合同文件計量方式與實際施工計量方式不統(tǒng)一，給項目合同管理和現(xiàn)場監(jiān)管帶來較大困難。如某中型水電站在進行發(fā)電廠房機組進水口工程招標文件編制過程中，設計人員將進水口C20混凝土按照進口閘墩、上游防洪墻、胸墻三個部位分別提取了工程量。但招標文件編制人員在進行工作量整理和技術條款編寫過程中，只進行了簡單的匯總，并未對這三部分工程量的計算分界和計價原則做出明確規(guī)定。在實際施工過程中，由于進水口全面采用C20混凝土澆筑且在同一工作部位，現(xiàn)場監(jiān)理人員按照同一類型進行了工程量核算。最終，施工單位和建設單位在結算過程中，由于招標文件和合同文件將三部分工程量分別計量，而實際監(jiān)理將三部分工程量統(tǒng)一計量，導致出現(xiàn)分區(qū)邊界不清晰、分區(qū)實際工程量無法準確核算等問題，給合同履行和費用結算帶來了較大麻煩。

        四、注重招標文件的完整性和規(guī)范性

        完整、統(tǒng)一、規(guī)范的招標文件是投標、評標、合同管理的重要依據(jù)。在具體項目執(zhí)行過程中，常常會發(fā)現(xiàn)招標文件存在“招標公告內(nèi)容與招標文件不一致”、“投標資格條件模糊不清”、“招標文件內(nèi)容不完整，無數(shù)量、無規(guī)格”、“招標文件補遺、答疑文件相互矛盾”、“工程量清單計量單位亂用”等問題。

        一是為了確保招標文件編制的完整性、審查全面性和特殊條款應有的約束力，對沒有專用條款對應的通用條款，尤其是像“有效期延長、免責、不可抗力、爭議與仲裁”等不常用條款不能進行刪除。對于合同履行中的特殊問題，還需要通過在專用條款中用補充條款明確其約束力和處理依據(jù)。二是要根據(jù)工程特點、技術工藝和項目管理要求選擇合適的合同類型。三是要合理分配招標人和投標人的風險，嚴格按照誰處理主動，誰承擔責任進行風險攤分。四是編制人員要認真檢查和復核，避免由于漏項、錯項或一些低級錯誤導致評標困難或招標失敗。五是要注意招標文件的規(guī)范性和統(tǒng)一性，尤其是在檢查和復核工程量清單及投標價時，要統(tǒng)一工程量計量單位和報價單位，避免與實際脫離。如：在一些招標文件中出現(xiàn)報價單位采用元或萬元時，其小數(shù)點保留位數(shù)與之不匹配，出現(xiàn)元保留4位（計量到毫錢）、萬元保留2位（計量到百元）的報價清單，這與我國貨幣最小以“分”計不匹配，報價規(guī)范性和準確性不高，不夠嚴謹、合理和科學。另外，編制人員要檢查招標文件前后章節(jié)內(nèi)容的一致性，避免招標人與買方、投標人與賣方、承包人與施工方、供貨方和設備廠家等名詞在一份招標文件不同章節(jié)中的混用。六是要檢查簽名、簽章的完整性、有效性和規(guī)范性。要檢查招標文件結構層次、序數(shù)是否準確，所附資料是否完整、是否真實有效。

        編制一個完整、規(guī)范、操作性強的招標文件，不僅可以為投標人提供準確清楚的投標依據(jù)，同時也能為招標人優(yōu)選技術能力強、經(jīng)驗豐富、性價比高的投標人創(chuàng)造有利條件。

        五、結束語

        招標文件編制的好壞，直接影響到招投標活動的順利開展和合同的具體實施，需要招標人及招標代理機構高度認識到其重要性。由于水利工程存在投資資金大、建設周期長、施工技術復雜等特點，其招標文件在編制過程中很難做到十全十美，但招標人及招標代理機構均應充分考慮工程特性、施工技術工藝、項目管理難度等，從規(guī)范工程量計量及計價格式、完善通用專用條款、準確定義名詞解釋及一致性等方面，努力編制合同雙方權利和義務、責任和風險總體平衡、投標報價條件清晰準確、條款明了、可操作性強的招標文件。只有編制出科學合理、完整準確、規(guī)范統(tǒng)一的招標文件，才能為投標人投標活動開展提供重要指導，從而優(yōu)選出有經(jīng)驗、有實力的投標人，為后續(xù)合同簽訂、履行和管理提供重要保障條件，實現(xiàn)項目全壽命周期建設過程中建設方和施工方的雙贏。